Der Kongress streicht gerichtlich angeordnete Zahlungen aus den Haushaltsregeln und schafft Raum für mehr Staatsausgaben

Der Nationalkongress steht kurz davor, eines der größten Haushaltsprobleme der Regierung zu lösen: das Risiko eines Haushaltsausfalls, der durch die Wiederaufnahme gerichtlich angeordneter Schulden in die Ausgabenobergrenze des Haushaltsplans verursacht wird.

Precatórios sind von den Gerichten endgültig anerkannte Schulden des Staates gegenüber Unternehmen oder Einzelpersonen. Wenn der Bundessenat dem Verfassungsänderungsvorschlag (PEC) 66/2023 zustimmt, werden die Precatórios des Bundes ab 2026 nicht mehr in die Ausgabenobergrenze des Haushaltsrahmens einbezogen. Darüber hinaus wird ein großer Teil dieser Ausgaben vom Primärsaldoziel des Rahmens ausgeschlossen.

In der Praxis schafft diese Maßnahme Spielraum im Haushalt und verringert das Risiko eines Zusammenbruchs der öffentlichen Finanzen. Die Regierung, die zuvor radikale Einsparungen hätte vornehmen müssen, um die gerichtlich angeordneten Schulden regelkonform zu begleichen, wird dies nicht mehr tun müssen.

PEC 66 wurde bereits von der Abgeordnetenkammer verabschiedet und im ersten Wahlgang im Senat mit 62 zu 4 Stimmen angenommen. Damit die neuen Regeln in Kraft treten können, fehlen nur noch der zweite Wahlgang und die anschließende Verabschiedung durch den Kongress – Verfassungsänderungen bedürfen keiner Zustimmung des Präsidenten.

Was ändert sich bei der Zahlung von Gerichtsbeschlüssen mit PEC 66/2023

Nach den Regeln dieses Rahmens, der das aktuelle Haushaltssystem darstellt, dürfen die Staatsausgaben real (inflationsbereinigt) jährlich um nicht mehr als 2,5 Prozent steigen. Diese Ausgabengrenze schließt die Zahlung gerichtlich angeordneter Schulden ab 2026 aus, sofern der Kongress den Verfassungsänderungsvorschlag 66/2023 endgültig verabschiedet.

Der Rahmen enthält aber noch eine weitere Leitlinie: das primäre Haushaltsziel. Das Ziel für 2025 ist beispielsweise ein Nullhaushalt (weder Überschuss noch Defizit), allerdings mit einer Toleranz von 0,25 Prozent des BIP. Das Ziel für 2026 ist ein Überschuss von 0,25 Prozent des BIP, mit derselben Toleranz.

Im derzeitigen System für gerichtlich angeordnete Schulden, das provisorisch ist, sind nicht alle Ausgaben im Ziel enthalten. Ein Urteil des Obersten Gerichtshofs aus dem Jahr 2023 (mehr dazu weiter unten) ermächtigte die Regierung, einen Teil der gerichtlich angeordneten Schulden bis 2026 außerhalb der Haushaltsregeln zu begleichen. Dank dieser Ermächtigung wäre im nächsten Jahr fast die Hälfte der Gesamtausgaben von den Regeln des Rahmens ausgenommen. Ab 2027 würden jedoch 100 % der Ausgaben wieder in die Buchhaltung aufgenommen.

PEC 66 gestaltet diese Wiedereingliederung deutlich reibungsloser. Ab 2027 werden gerichtlich angeordnete Schulden wieder in das Haushaltsziel des Rahmens einbezogen, allerdings schrittweise, mit einer jährlichen Einbeziehung von 10 %. So werden 2027 nur 10 % der Ausgaben für gerichtlich angeordnete Schulden in das Ziel einbezogen (und nicht wie erwartet 100 %). 2028 sind es 20 %. Und so weiter, bis 100 % erreicht sind. Kurzfristig stellt dies eine enorme Erleichterung für die Regierung dar.

Was kostet die „Gunst“ des Kongresses mit PEC 66/2023?

Dieser „Gefallen“ des Kongresses wird jedoch Konsequenzen haben. Gilberto Badaró, ein auf gerichtlich angeordnete Schulden spezialisierter Anwalt und Partner der Kanzlei Badaró Almeida & Advogados Associados, erklärt, dass die Herausnahme gerichtlich angeordneter Schulden aus dem Haushaltsziel einen Rückschlag darstelle und zu rechtlicher und finanzieller Instabilität sowie einem Glaubwürdigkeitsverlust der Regierung führe.

„Indem die Regierung diese Schulden aus der offiziellen Buchführung ausklammert, signalisiert sie, dass sie die Einhaltung von Gerichtsentscheidungen aus fiskalischen Gründen aufschieben kann. Dies schafft Rechtsunsicherheit und schwächt das Vertrauen in den Staat“, erklärt er.

Instabilität schadet unmittelbar den Gläubigern – Einzelpersonen und juristischen Personen, die aufgrund jahrzehntelanger Verzögerungen bei der Begleichung gerichtlich angeordneter Schulden insolvent werden können. Darüber hinaus führt sie zu einer Desorganisation des Marktes und begünstigt missbräuchliche Preisnachlässe und Abwertungen.

„Diese Maßnahme vertreibt Investoren aus dem Land, die sich Sorgen darüber machen, dass selbst Gerichtsurteile keine Priorität mehr haben“, warnt Badaró und weist darauf hin, dass gerichtlich angeordnete Schulden keine freiwilligen oder obligatorischen Ausgaben seien. „Es handelt sich um eine von den Gerichten anerkannte Schuld, die, wie es die Verfassung vorschreibt, ernst genommen werden muss“, schließt er.

Neben der Lockerung der Ausgabenobergrenze der Bundesregierung institutionalisiert das PEC die unbefristete Verlängerung der Ratenzahlung gerichtlich angeordneter Schulden auf Landes- und Kommunalebene und ermöglicht es subnationalen Einheiten, ihre Schulden mit dem INSS unter sehr günstigen Bedingungen neu zu verhandeln, neben anderen Vorteilen (mehr dazu hier) .

Precatórios waren die „Bösewichte“ des Stromausfalls der Regierung ab 2027

Die Erleichterung für die Exekutive durch die Streichung gerichtlich angeordneter Zahlungen aus dem Haushaltsziel beruht auf Schätzungen, dass diese Zahlungen bereits im Jahr 2027 einen großen Teil des diskretionären – oder freien – Ausgabenbudgets der Bundesregierung aufzehren würden.

In diesem Jahr würde das Wachstum der obligatorischen und diskretionären Ausgaben, zusammen mit der Höhe der gerichtlich angeordneten Schulden, die Handlungsfähigkeit der Regierung einschränken, was wiederum Ausgabenkürzungen und Anpassungen der öffentlichen Finanzen verhinderte.

Es drohte eine Haushaltslähmung, da die Exekutive keinen finanziellen Spielraum mehr hätte, um die Mindestausgaben für Bildung und Gesundheit usw. einzuhalten, wie die Gazeta do Povo aufzeigte .

Das Kommen und Gehen gerichtlich angeordneter Schulden seit 2021

Der Verfassungsänderungsvorschlag 66/2023 markiert ein neues Kapitel in der Geschichte der von Bundesgerichten angeordneten Schulden, die 2021 während der Bolsonaro-Regierung begann. Damals änderten zwei Verfassungsänderungen die Zahlungsmethode für diese Schulden.

Die Verfassungsänderungen von 2021 änderten die Regeln und schufen eine Obergrenze für gerichtlich angeordnete Schulden.

Der Verfassungszusatz 113 legte eine jährliche Obergrenze für die Zahlung gerichtlich angeordneter Schulden fest. Damit wurde der jährlich zu zahlende Betrag begrenzt und der Restbetrag vorverlegt. Damit sollte dem entgegengewirkt werden, was der damalige Wirtschaftsminister Paulo Guedes als „Meteor“ bezeichnete.

Die Änderung eröffnete fortan Spielraum für andere Staatsausgaben. Gleichzeitig führte sie zu einem Lawinenanstieg der Schulden bei Privatpersonen und Unternehmen. Denn jedes Jahr kamen zu den verbleibenden gerichtlich angeordneten Schulden des vorangegangenen Haushaltsjahres neue gerichtlich angeordnete Schulden hinzu. Die Schulden wuchsen daher immer schneller.

Mit der gleichen Änderung wurde auch die Art und Weise geändert, wie Schulden im Rahmen der Währungskorrektur angepasst wurden. Sie legte fest, dass sie nun anhand des Selic-Satzes (anstelle der Inflationsrate zuzüglich Zinsen) angepasst werden.

Der Verfassungszusatz 114 änderte unterdessen die Zahlungsanordnung für gerichtlich angeordnete Schulden: Kleinere Beträge und solche, die mit dem Unterhalt zusammenhängen (wie Renten, Gehälter und Sterbegeld oder Invaliditätsleistungen), wurden priorisiert. Außerdem wurde die Möglichkeit geschaffen, dem Gläubiger eine rabattierte Vorauszahlung zu gewähren. Auch die Ratenzahlungsmöglichkeiten für hohe Beträge wurden erweitert.

Der Oberste Bundesgerichtshof (STF) hob die Obergrenze auf und ermächtigte die Regierung, gerichtlich angeordnete Zahlungen außerhalb der Haushaltsregeln zu leisten.

Die ECs 113 und 114 wurden vor dem Bundesgerichtshof (STF) durch eine direkte Klage wegen Verfassungswidrigkeit (ADI) 7064 angefochten.

Im Mai 2023 entschied das Gericht, dass die Obergrenze für die Zahlung gerichtlich angeordneter Schulden verfassungswidrig sei. Es war der Ansicht, dass die Beschränkung die individuellen Rechte und den Grundsatz verletze, dass Gerichtsurteile ohne Nachteile für Gläubiger in vollem Umfang befolgt werden müssen.

Mit der Entscheidung ermächtigte das Oberste Bundesgericht die Regierung, zurückgehaltene Zahlungen durch außerordentliche Kredite zu regulieren – in der Praxis also durch die Ausgabe von Schulden.

Die Minister legten fest, dass sowohl die gerichtlich angeordneten Schulden, die durch die Obergrenze zurückgehalten wurden, als auch die neuen Schulden vollständig beglichen werden sollten, genehmigten jedoch, dass diese Zahlungen bis 2026 außerhalb der Haushaltsgrenzen erfolgen dürfen. Mit anderen Worten: Solche Ausgaben würden weder in die Ausgabenobergrenze (das alte Haushaltsregime) noch in den neuen Haushaltsrahmen einbezogen.

Precatórios würde 2027 zur Haushaltsregel zurückkehren. Mit PEC 66/2023 wird es nicht ganz so sein

Nach der Entscheidung des Obersten Gerichtshofs würden gerichtlich angeordnete Schuldentilgungen ab 2027 wieder im Rahmen der offiziellen Ausgabengrenze erfolgen. Dies würde den fiskalischen Spielraum der Regierung für andere Ausgaben einschränken.

Mit PEC 66/2023 wird in die Verfassung aufgenommen, dass Zahlungen aufgrund gerichtlicher Anordnungen außerhalb der Ausgabengrenze des Haushaltsrahmens erfolgen und dass sie zusätzlich schrittweise (und nicht auf einmal) wieder in die Berechnung des primären Ergebnisziels einbezogen werden.

Darüber hinaus ändert das PEC die Selic-Korrekturregel, die durch EC 113 festgelegt wurde: Der neue Vorschlag sieht eine jährliche Aktualisierung um 2 % über der Inflationsrate (IPCA + 2 %) vor.

In der Praxis bedeutet der Verfassungsänderungsvorschlag 66 durch die Reduzierung der Korrektur gerichtlich angeordneter Schulden einen weiteren Verlust für die Gläubiger. Dies wären die Folgen, wenn der Vorschlag in einer zweiten Runde vom Senat angenommen würde.

Gerichtsbeschlüsse wurden mit der Ausgabe öffentlicher Schuldtitel beglichen

Nach dem Urteil des Obersten Gerichtshofs beglich die Regierung im Jahr 2023 die ausstehenden gerichtlich angeordneten Schulden aus dem Jahr 2022, zahlte die Schulden aus dem Jahr 2023 und zahlte einen Teil der Schulden aus dem Jahr 2024 vor – alles außerhalb der Ausgabenobergrenze der alten Ausgabenobergrenze und des neuen Haushaltsrahmens. Für 2025 und 2026 gilt die gleiche Regel: ausstehende gerichtlich angeordnete Schulden außerhalb des Ziels.

Diese außerordentlichen Kredite wurden durch die Ausgabe öffentlicher Schuldverschreibungen gedeckt, die das Finanzministerium zur Finanzierung des Haushaltsdefizits der Bundesregierung aufnahm. Im Juni dieses Jahres erreichte die Staatsverschuldung nach Angaben der Zentralbank 76,6 Prozent des BIP.

Die angehäuften Zahlungen aus Gerichtsbeschlüssen waren laut Ökonomen letztlich einer der entscheidenden Faktoren für das stärker als erwartete Wirtschaftswachstum in den Jahren 2023 und 2024.