Règles de capital pour UBS : le Parlement et, si nécessaire, le peuple devraient décider

La garantie de fait de l'État pour UBS s'élève au moins à 2,6 milliards de francs suisses par an. Cette estimation a été récemment établie dans le cadre d'une étude menée par des chercheurs de l'Université de Berne sur la base des données de 2022. La base de cette estimation était la différence entre les prix de marché effectifs des swaps de défaut de crédit (CDS) pour la dette d'UBS et le prix théorique du profil de risque d'UBS sans garantie gouvernementale. Certaines études antérieures avaient également identifié des avantages financiers pour les grandes banques nationales et étrangères grâce aux prétendues garanties de l’État. Toutefois, la fourchette des estimations est large en raison d’incertitudes méthodologiques.

Selon UBS, il n’existe aucune garantie de l’État. Elle fait notamment référence à son coussin de fonds propres de près de 185 milliards de dollars, capable de supporter des pertes, ainsi qu'aux agences de notation. Deux des trois principales agences internationales n'incluent pas de bonus pour une garantie d'État dans leur notation UBS.

En fonction de l'évaluation de l'ampleur de la garantie actuelle de l'État pour UBS, un durcissement plus ou moins fort des règles est approprié – notamment en ce qui concerne la capacité de liquidation de la banque en cas de crise et son coussin de fonds propres.

Il existe un consensus relativement large sur une mesure que le Conseil fédéral avait déjà initiée avant la crise du CS et qui est considérée comme une norme internationale : permettre une aide d'urgence de liquidité de l'État pour les banques d'importance systémique. La connaissance d’un tel filet de sécurité vise à empêcher les clients des banques de fuir en masse en temps de crise. Le cœur du projet de loi prévu : si la Banque nationale (BNS) fournit une aide en liquidités aux banques en cas de besoin sans garantie, le gouvernement fédéral peut donner à la BNS une garantie pour couvrir d'éventuelles pertes. Outre UBS, les banques d'importance systémique comprennent le groupe Raiffeisen, Postfinance et la Banque cantonale de Zurich.

La grande question controversée : les banques concernées doivent-elles payer à l’avance une cotisation d’assurance annuelle pour le filet de sécurité ? Les banques disent non, car il n’existe aucun droit légal à l’aide d’urgence. Dans la pratique, il serait toutefois très peu probable qu’une banque qui remplit les conditions énoncées dans la législation proposée ne reçoive pas l’éventuelle aide à la liquidité. En tout état de cause, l’aide d’urgence ne viserait pas à protéger la banque, mais à protéger la population.

Quel devrait être le prix de l’assurance ? Selon la proposition du Conseil fédéral, le montant forfaitaire annuel devrait être basé sur le risque de perte pour la Confédération et sur les résultats commerciaux des banques concernées. Sur la base des chiffres de 2022, le gouvernement avait promis une somme comprise entre 70 et 140 millions de francs pour l'ensemble des quatre banques d'importance systémique. Une grande partie du bénéfice devrait revenir à UBS. C’est aussi là le principal sujet de controverse.

Théoriquement, différents critères pertinents pourraient être pris en compte lors de la fixation des frais : le risque de perte pour le gouvernement fédéral, l’évitement de distorsions de concurrence et l’évitement d’incitations perverses pour les banques concernées. Dans un monde simple, les critères mentionnés examineraient essentiellement la même chose sous des angles différents. En réalité, les choses peuvent paraître un peu différentes.

Les estimations de la valeur de la garantie implicite totale de l’État pour l’UBS ne sont pas utiles comme critère direct, mais tout au plus comme guide approximatif. L'aide d'urgence en liquidités prévue ne rendrait officielle qu'une partie de cette garantie de l'État.

Lors d'une audition lundi devant la commission économique du Conseil des Etats, quatre experts universitaires interrogés se seraient prononcés en faveur d'une avance annuelle sur frais et auraient recommandé un montant nettement plus élevé que celui envisagé par le Conseil fédéral. Lors de la consultation interne de l'administration fédérale, le Secrétariat d'État à l'économie (Seco) a également suggéré des frais nettement plus élevés. Dans sa justification, le Seco a fait référence, entre autres, à des estimations de l'ampleur des distorsions de concurrence en faveur des grandes banques, à des paiements anticipés de compensation plus élevés aux banques de Grande-Bretagne et du Canada, ainsi qu'au financement anticipé d'un fonds de crise de l'UE par les banques.

La Commission du Conseil des Etats n'avait pas encore pris de décision lundi. Au lieu de cela, elle a suspendu le projet de loi jusqu'à ce que le Conseil fédéral présente au Parlement ses propositions définitives pour la réforme globale de la réglementation bancaire - probablement fin 2026. Cela doit permettre d'avoir une vue d'ensemble, car l'aide d'urgence en matière de liquidités prévue est liée à d'autres réglementations, par exemple sur l'adéquation des fonds propres. Les membres du Conseil des États ont fait part de la tendance suivante : plus les exigences en matière de fonds propres de l'UBS sont strictes, plus les frais d'avance pour les liquidités de crise doivent être faibles, car le risque de perte pour le gouvernement fédéral est réduit.

Le Conseil fédéral ne prévoit pas d’augmentation générale des ratios de fonds propres requis. Il souhaite toutefois que la banque mère suisse (société mère) des institutions d'importance systémique détienne à l'avenir davantage de fonds propres pour ses investissements à l'étranger. En fait, cela ne concerne que l’UBS. Jusqu'à présent, la société mère n'a dû fournir qu'environ 60 pour cent des fonds propres pour les investissements étrangers, mais selon les souhaits du ministère des Finances, ce chiffre devrait atteindre 100 pour cent à l'avenir. Il est essentiel de prendre en compte le fait qu’en cas de crise, la valeur des investissements peut rapidement chuter. UBS s'oppose farouchement à ce resserrement qui, selon la banque, nécessiterait des fonds propres supplémentaires «inutiles» d'environ 24 milliards de francs suisses.

Le Conseil fédéral avait initialement prévu de soumettre le resserrement prévu à la consultation en mai prochain par le biais d'une révision de l'ordonnance sur les fonds propres. Mais désormais, selon les informations publiées mardi, le ministère des Finances a décidé de porter l'affaire au niveau législatif. Cela est dû à l’importance de la question et également aux revendications formulées par le Parlement. Cela signifie qu’en fin de compte, ce n’est pas le Conseil fédéral qui décide, mais le Parlement et peut-être même le peuple. Une décision du Conseil fédéral sur les points clés du projet de loi sur les règles d'adéquation des fonds propres pour les filiales étrangères est désormais attendue en mai prochain. La proposition devrait être soumise à consultation à la fin de 2025.

Le Parlement sera-t-il plus ou moins strict que le Conseil fédéral en ce qui concerne les exigences de fonds propres de l’UBS ? Il est encore trop tôt pour donner une réponse, estime un membre du Conseil des Etats concerné. Dans la situation actuelle, les tentatives d’assouplissement des restrictions au Parlement pourraient être plus prometteuses qu’au Conseil fédéral. Mais d’un autre côté, la possibilité d’un référendum sur l’UBS pourrait contenir les désirs d’assouplissement.