Paulo Trigo Pereira. « Le gouvernement est toujours en mode électoral »

Comment voyez-vous la situation de l’économie portugaise ?

Je considère la situation de l'économie mondiale et de l'économie portugaise avec une certaine inquiétude. Tout indique que la guerre en Ukraine va se poursuivre. Je ne vois pas de prix Nobel de la paix pour Donald Trump, et nous assistons à ce revirement des États-Unis concernant l'Ukraine. Nous contribuons au développement de leur propre industrie de défense, car elle est financée par les Européens. La situation à Gaza n'est pas très optimiste non plus, et la cerise sur le gâteau, ce sont les droits de douane que les États-Unis veulent appliquer : 30 % pour l'Union européenne, à l'exception de certains secteurs, comme l'aluminium et l'acier. Ce sont des valeurs supérieures aux 10 % annoncés en avril, avec des exceptions dans certains secteurs. Cela a un impact très important sur plusieurs économies européennes, notamment l'Allemagne, qui exporte tout, de l'industrie automobile vers les États-Unis, mais pas seulement.

Et avec un impact sur le Portugal… Nous aurons un impact à la fois indirect et direct. Un impact direct sur certains secteurs qui exportent le plus vers les États-Unis, comme le textile et le vin, par exemple, qui seront évidemment touchés par ces nouveaux droits de douane. Mais il y a aussi l'impact indirect : ces droits de douane auront un effet récessif sur les économies d'Europe centrale, notamment la France, l'Allemagne et même l'Espagne, ce qui nous impacte in fine, car nous exportons vers le marché européen. Nos exportations représentent un peu moins de 50 % du PIB ; ce n'est pas encourageant. Et si la Banque du Portugal révisait à la baisse la croissance du PIB pour 2025 en seulement trois mois et supposait un scénario de droits de douane de 10 %, il suffit de peu de calculs pour comprendre que même avec des droits de douane de 30 %, la croissance serait toujours inférieure à ses prévisions actuelles.

Et avec la menace d'un retour du déficit… Un petit déficit est acceptable. Le problème est que ce petit déficit ouvre la voie à un déficit beaucoup plus important en période de croissance, car en période de récession, il est même bénéfique d'avoir des déficits. La politique budgétaire doit être contracyclique ; autrement dit, en période de récession, elle doit être expansionniste. Et expansionniste signifie augmenter les dépenses publiques et/ou réduire les impôts lorsque l'économie est en croissance, surtout si elle croît rapidement. En cas d'inflation, elle doit être restrictive, en réduisant les dépenses et/ou en augmentant les impôts. Par conséquent, la politique budgétaire doit être contracyclique, et avoir de petits déficits est acceptable pour la viabilité de la dette. Mais si la trajectoire tend à aggraver le déficit, surtout en période de croissance, cela peut devenir problématique, surtout si les mesures prises sont de nature structurelle. Que sont les mesures structurelles ? Il s'agit d'une modification durable des salaires dans le secteur public ou d'une modification durable des pensions de retraite.

Il s'agit de dépenses fixes… Ces deux postes représentent le plus gros fardeau des dépenses publiques : les dépenses de personnel et les retraites. Les changements structurels de ces variables, qui les augmentent, sont préoccupants, car les recettes publiques réagiront alors à la conjoncture économique. Et c'est ce qui m'inquiète un peu, car je pense que le gouvernement est encore en mode électoral. Une réduction de l'impôt sur le revenu (IRS) vient d'être approuvée, avec la mise à jour des barèmes de retenue à la source pour stimuler l'économie. En effet, cette réduction de l'IRS augmente le revenu disponible des ménages. C'est agréable, les gens apprécient et, à terme, ils consomment davantage, ce qui stimule la demande intérieure. Les modifications structurelles de l'IRS (impôt sur le revenu) et la réduction de l'IRC (impôt sur les sociétés) sont politiquement plus faciles à inverser, car ce sont des impôts discutés chaque année dans le budget de l'État. Une augmentation structurelle des dépenses est plus irréversible, car les gens s'habituent à des salaires et des retraites plus élevés, et le coût politique d'un retour en arrière sur ces mesures est plus élevé. Le programme électoral du gouvernement prévoit une réduction progressive de l'impôt sur les sociétés (IRC). Il y a donc là une quadrature du cercle, qui, à mon avis, est très difficile à réaliser, car la croissance économique sera probablement inférieure aux prévisions de juin de la Banque du Portugal. Nous sommes confrontés à des recettes publiques qui augmenteront probablement moins que prévu et à des dépenses publiques qui augmenteront. Là encore, les prévisions de la Banque du Portugal concernant le déficit pourraient être surestimées, et n'importe quel ministre des Finances, un tant soit peu compétent, peut gérer les chiffres du déficit en fin d'année.

Les fameuses affectations budgétaires… Il ne s’agit pas seulement d’affectations budgétaires. Il est très intéressant, par exemple, d’examiner le poids de la dette par rapport au PIB [Produit intérieur brut]. La Banque du Portugal a d’ailleurs publié des données sur la dette publique, qui est en hausse, mais qui diminue généralement en décembre grâce à l’utilisation des dépôts du Trésor. Il y a toujours de petits ajustements que les gouvernements apprécient et peuvent faire. Mais ce qui compte, ce ne sont pas les petits ajustements qui peuvent être effectués en décembre de chaque année ; ce qui compte, c’est la tendance. Et la tendance est à un déficit, à moins que des mesures exceptionnelles ne soient prises cette année.

Nous sommes confrontés à une augmentation des dépenses, et cet effort international est nécessaire. Le gouvernement a-t-il agi trop vite ? Oui, car la quadrature du cercle est encore compliquée par l'engagement du Premier ministre à augmenter les dépenses de défense. Je pense qu'il faudra recourir à des manœuvres financières pour inclure le nouvel aéroport dans les dépenses de défense. Au départ, je pense que plusieurs pays tenteront d'utiliser ces manœuvres financières pour faire croire que les dépenses sont consacrées à la défense, mais les dirigeants de l'OTAN, en particulier M. Mark Rutte, qui est la voix du maître de Donald Trump – ce qui me choque, car il adresse des messages au Brésil, à la Chine et à l'Inde comme s'il était Donald Trump –, s'ils sont intelligents, ils commenceront à examiner les dépenses de défense des pays. Ces manœuvres financières, qui sont susceptibles de se produire dans de nombreux pays, pourraient ne plus être possibles dans deux ans.

Comment le coût d'un aéroport peut-il être inclus dans les dépenses de défense ? Il faudrait poser la question au Premier ministre et au ministre des Finances. Mais je pense que c'est la bonne solution. Je suis totalement en désaccord, et ce ne sera pas seulement un milliard d'euros, comme le prétend le Premier ministre ; ce sera bien plus. Je suis totalement contre l'augmentation des investissements de défense à 5 % ; non seulement je suis en désaccord, mais je ne pense pas que cela se produira.

Mais nous allons assister à une pression accrue… La pression augmentera, mais l'OTAN a son poids, et Donald Trump ne sera pas là pour toujours. Des élections auront lieu le 3 novembre 2026, et il perdra très probablement sa majorité à la Chambre des représentants, car, comme d'habitude, lors de ces élections de mi-mandat, le parti au pouvoir perd un nombre important de représentants. Si cela se produit, je pense que cela déclenchera l'alarme au sein du Parti républicain, car d'ici fin 2026, les conséquences de la politique tarifaire totalement erratique de Donald Trump seront évidentes. Et ils comprendront que tout ce projet de « rendre sa grandeur à l'Amérique » ne fonctionnera pas.

Vous avez dit que Luís Montenegro était toujours en période électorale. S'attend-il à d'autres surprises ? Que vous apprennent les manuels de théorie des dépenses publiques ? En termes de cycles politico-économiques, avant les élections, un gouvernement peut même présenter un ensemble de mesures plus populistes, comme une augmentation des dépenses ou des baisses d'impôts. Mais s'il remporte les élections, il devra présenter après les élections des mesures restrictives pour équilibrer précisément le déficit budgétaire. Les mesures les plus strictes devraient être prises après les élections. Je comprends que, d'un point de vue politico-économique, Luís Montenegro ait présenté des mesures relativement populistes avant ces dernières élections ; je crains maintenant qu'il ne les maintienne après les élections. Et voici les mesures populistes : réduire les impôts et augmenter les dépenses publiques.

Cela donne l'impression que nous sommes un pays riche. Cela donne l'impression d'un pays riche, ce qui n'est pas le cas, et d'un point de vue budgétaire, c'est une erreur, car nous ne devrions pas mener une politique expansionniste, comme on le prévoit en 2026. Il est erroné, d'un point de vue économique et politique, de penser que Luís Montenegro souhaite rester Premier ministre car il ne dispose que d'avantages à court terme. Les mesures populistes visant à accroître le déficit, à réduire les impôts et à augmenter les dépenses publiques présentent généralement des avantages à très court terme, mais à moyen terme, c'est-à-dire sur une seule législature, elles sont intenables. C'est l'avertissement que je souhaite adresser à mon estimé collègue, le ministre des Finances : si une politique expansionniste se poursuit dans les années à venir, elle entraînera un déficit considérable à la fin de la législature.

Pensez-vous qu'il soit possible pour le gouvernement d'arriver au terme de son mandat avec cette configuration parlementaire ? Sauf événement exceptionnel, je pense qu'il y aura une période de grâce. Par conséquent, je pense que des mesures populistes ne sont pas nécessaires à ce stade, car le gouvernement bénéficie actuellement d'une certaine stabilité, tant à droite qu'à gauche. À gauche, car le Parti socialiste a subi un choc sismique et devrait être – je ne sais pas s'il l'est, et je crains que ce ne soit pas le cas – en période de réflexion sur les changements à apporter au sein du parti. Il est évident que le Parti socialiste doit évoluer, tout comme le Parti social-démocrate (PSD), mais le PSD est désormais au pouvoir, et le PS a un leader modéré qui ne risque pas de provoquer une crise politique de sitôt. Il suffit que le PS s'abstienne de voter pour éviter une crise politique, par exemple concernant le budget de l'État.

Sera-t-il plus facile pour le PSD de gérer José Luís Carneiro que Pedro Nuno Santos ? C’est beaucoup plus facile avec José Luís Carneiro qu’avec Pedro Nuno Santos, dont la politique était quelque peu erratique, notamment concernant le budget de l’État. À droite, Ventura s’efforce de se présenter comme un homme d’État et contribue à l’image de ce qui aspire à devenir le deuxième parti d’opposition. Je ne considère pas Chega comme le deuxième parti d’opposition, car il ne s’agit pas seulement du nombre de députés à l’Assemblée de la République, mais aussi de la position du parti aux niveaux national et local. Je pense que le PS reste le deuxième parti au niveau national. Ventura s’efforce de présenter Chega comme un parti responsable, et en tant que tel, il ne crée pas de crises politiques à court terme, sauf en cas d’enjeu majeur. Luís Montenegro peut parfaitement compter sur deux années de stabilité politique, car il faudrait que Chega et le PS votent ensemble contre le budget de l'État ou votent ensemble pour une motion de censure, ce qui n'est pas très raisonnable. Ces deux années coïncident également avec la fin de 2026, la fin du PRR, et devraient être des années pour mener une politique économique et budgétaire saine, d'autant plus que la politique monétaire, telle que définie par la Banque centrale européenne, perd de plus en plus de marge de manœuvre. Autrement dit, les taux d'intérêt baissent. Plus ils sont bas, moins la Banque centrale européenne et la politique monétaire ont la capacité d'influencer la situation économique de chaque pays. Par conséquent, nous avons de moins en moins de politique monétaire et de plus en plus de politique budgétaire, mais cela doit se faire dans la bonne direction. Nous attendrons le budget de l'État, mais ce qui est attendu est une politique expansionniste pour 2026. Cela n'a aucun sens, ni d'un point de vue économique ni d'un point de vue budgétaire. Je crois toujours à la vision du ministre des Finances et à sa capacité d'influencer le Premier ministre dans la bonne direction, car si cela ne se produit pas, nous arriverons à 2027 en mauvaise posture.

Ne vous attendez-vous pas à des revers majeurs concernant le budget de l'État ? Il sera adopté, j'en suis convaincu, probablement avec l'abstention du Parti socialiste et peut-être de Chega, car ils réclameront beaucoup d'argent, et j'espère que Luís Montenegro ne cédera pas aux exigences de Chega. Ce ne serait même pas une bonne chose politiquement pour Luís Montenegro si le budget était adopté avec le vote favorable de Chega.

Et comment voyez-vous des dossiers comme la privatisation de la TAP ? La privatisation partielle de la TAP n'a aucun impact budgétaire, non seulement parce que les recettes sont peu importantes, mais aussi parce que les revenus de la privatisation sont légalement affectés au remboursement de la dette publique. Elle aura un impact politique et influencera les grandes décisions du pays. Personnellement, je ne suis pas opposé à une privatisation partielle de la TAP, ni à l'idée que celle-ci accroisse l'influence de celui qui achètera le capital sur sa gestion, mais je suis opposé à la perte future de la participation majoritaire dans ce capital.

La deuxième phase de privatisation n'est pas exclue… Si cela se produit, ce sera néfaste pour le pays. Idéalement, la majorité du capital serait détenue par le secteur public, mais le pacte d'actionnaires garantirait l'absence d'ingérence politique dans la gestion de TAP. Cependant, TAP devrait avoir son mot à dire, par exemple, sur ses relations avec les lignes vers les pays PALOP, le Brésil, etc. La ligne Lisbonne-Porto ne devrait pas être décidée par l'État. Un accord peut être conclu garantissant au partenaire privé une influence significative sur la gestion, la préservation de certains aspects, mais sans pour autant aboutir à une privatisation totale. Il est possible de parvenir à un accord préservant nos intérêts stratégiques ; il ne s'agit pas seulement de maintenir la plateforme, mais aussi de maintenir certaines liaisons qui sont pertinentes du point de vue de l'intérêt public national. Si nous perdons totalement la majorité du capital, nous n'aurons plus aucun droit de regard sur certaines décisions de la compagnie aérienne. Mais il y a un domaine fondamental et prioritaire pour le pays : le logement.

Lors de la dernière interview, vous disiez que nous étions confrontés à une crise sociale, et que le problème s'était aggravé… Exactement. J'aimerais aborder un point qui, je le sais, est extrêmement controversé au sein des municipalités, car j'en ai moi-même fait l'expérience lorsque j'ai coordonné la rédaction de la loi de finances locales de 2007. À l'époque, j'avais créé un dispositif qui existe toujours et qui allait à l'encontre de la volonté populaire : le Fonds social municipal. Autrement dit, une partie des transferts de l'État aux municipalités a été séparée et affectée à un fonds. Je parle de centaines de millions d'euros. À l'époque, j'avais discuté avec les maires et leur avais expliqué que l'autonomie locale avait de la valeur, mais qu'il en existait une autre très importante : le droit à l'éducation. Et si l'État transfère de l'argent et souhaite que cet argent soit consacré à l'éducation, la seule garantie était de l'affecter à un fonds. Cela a été approuvé contre la volonté des citoyens. Je pense qu'il est temps de faire la même chose pour le logement. C'est la voie à suivre pour accroître la construction de logements, car cela ne correspond pas aux objectifs actuels – ce n'était plus ceux d'António Costa, ni ceux de Luís Montenegro – d'augmenter significativement l'offre de logements. Évidemment, l'augmentation de l'offre de logements est liée à la construction, mais il faut aussi comprendre pourquoi un tiers des quelque 750 000 logements vacants ne sont pas disponibles sur le marché locatif. La moitié d'entre eux sont inhabitables, mais l'autre moitié n'a pas les raisons exactes de leur vacance. Les municipalités peuvent certainement faire davantage, par exemple en augmentant les taxes foncières sur les logements vacants, mais elles pourraient exercer davantage leur droit de préemption sur les acquisitions immobilières. Les municipalités le font rarement, Seixal le fait, et Cascais aussi, mais il reste encore beaucoup à faire. L'une de mes principales préoccupations concerne le logement et l'absence de politiques publiques efficaces pour y remédier. Une révolution pourrait survenir d'ici 15 ou 20 ans si ce problème n'est pas résolu de manière cohérente au cours des dix prochaines années. Nous avons besoin non seulement de logements pour les classes les plus défavorisées, mais aussi de politiques de loyers abordables pour la classe moyenne. Si ce problème n'est pas abordé de manière cohérente dans les politiques publiques, tant au niveau central que local, nous connaîtrons des problèmes au cours des dix prochaines années. Une partie des bouleversements sociaux est liée à la crise du logement.

Les autorités locales imputent également la responsabilité de ce problème au gouvernement… Un plan Marshall pour le logement est nécessaire. Des investissements publics massifs dans le logement sont nécessaires, complétés par une série de mesures liées à l'augmentation de l'impôt foncier (IMI), au droit de préemption et à la réglementation locale du logement, où ce gouvernement se montre plus permissif que le précédent. Il s'agit également de réglementer l'utilisation des espaces urbains et la conversion des terres rurales en terres urbaines. En d'autres termes, une stratégie du logement est indispensable.

Est-ce une stratégie qui n'a pas été mise en œuvre ? Le gouvernement d'António Costa a fait quelque chose de positif : il a créé le ministère du Logement. Autrement dit, il a non seulement donné de la visibilité à ce sujet, mais aussi une plus grande importance politique. Le Portugal est en tête des statistiques européennes, avec plus de 50 % des jeunes de moins de 35 ans vivant chez leurs parents. Et ce n'est pas un choix. Quel jeune souhaite vivre chez ses parents à 34 ans ? Ils ne le souhaitent pas. C'est l'un de nos plus gros problèmes, et je ne vois pas ce gouvernement adopter une stratégie globale, et je vois même des mesures avec lesquelles je suis totalement en désaccord, concernant la réglementation du logement local. J'attends qu'il présente sa stratégie du logement, car je ne suis pas tout à fait sûr de ce qu'elle contient.

Pensez-vous être davantage intéressé par la réforme de l'État ? J'ai participé à ce que je considère comme la plus grande réforme de l'État et de l'organisation des ministères au Portugal depuis 30 ans. Il s'agissait du PRACE [Programme de restructuration de l'administration centrale de l'État], en 2006/2007, suivi d'autres programmes. Mais ne croyez pas qu'une réforme de l'État réduira les dépenses publiques, car ce ne sera pas le cas. Si c'est l'objectif principal de la réforme de l'État, oubliez-le, car les deux principales composantes des dépenses publiques d'un point de vue sectoriel sont la santé et l'éducation. D'un point de vue de la classification économique, ce sont les dépenses de personnel et de retraite. Si vous pensez que la restructuration des agences, les fusions, etc., permettront de réaliser des économies, sachez que ce ne sera pas le cas. La réforme de l'État est nécessaire pour simplifier les processus. Simplex, tant dans sa version initiale que dans ses mises en œuvre successives, a été fondamental et est reconnu au niveau européen comme l'un des bons exemples de simplification administrative mise en œuvre au Portugal ces 20 dernières années. Si vous demandez aux entreprises quels obstacles entravent leurs activités, elles répondent toutes souhaiter une baisse de l'impôt sur les sociétés (IRC), mais l'insatisfaction n'est pas leur première réponse. La bureaucratie, les obstacles, le système judiciaire et tout ce qui touche à l'accélération des procédures, aux tribunaux administratifs et fiscaux, se posent. Une réforme de l'État peut être très utile si elle se concentre sur la simplification administrative. Une restructuration ne fera qu'engendrer une instabilité des services, une démotivation des employés et un mécontentement, et n'apportera aucun bénéfice en termes de dépenses publiques. On pense que 10 millions, c'est beaucoup d'argent, mais en termes de dépenses publiques, ce n'est rien. Je suis convaincu que, pour le bien du pays, la simplification administrative, et non la restructuration organique, sera la voie à suivre.

Un projet sur lequel vous travaillez concerne la réforme du système électoral… La réforme du système électoral ne sera jamais l'apanage des seuls partis politiques, car, pour diverses raisons, ils ne s'y intéressent pas. Si elle se concrétise un jour, elle se fera sous la pression de la société civile. Pourquoi est-ce si important ? Premièrement, parce qu'un groupe d'universitaires est convaincu que seule une réforme du système électoral permettra de réformer le système politique. Les partis stagnent, répétant leurs pratiques année après année. Or, nous avons besoin de partis politiques plus modernes, plus innovants, capables d'attirer les jeunes et de répondre aux problèmes du pays. C'est à cela que servent les partis politiques. Et le meilleur moyen de donner un nouvel élan à ce renouveau est une réforme du système électoral comportant deux volets. Premièrement, elle modifie la structure des cycles électoraux, en commençant par les grandes circonscriptions, Lisbonne et Porto, et en intégrant des circonscriptions de l'intérieur, ce qui nécessite une évolution des partis politiques. Deuxièmement, elle permet un vote personnalisé. Permettre aux électeurs de voter pour des partis et des candidats engendrerait-il une plus grande concurrence politique et une reconversion des députés à l'Assemblée de la République ? C'est probable. Or, cela ne peut se faire que par une meilleure compréhension des systèmes naturels. C'est pourquoi nous lançons un site web pour tenter d'expliquer aux citoyens l'ensemble du sujet des systèmes électoraux de manière accessible.

Cela impliquerait-il une nouvelle conception politique ? De plus en plus de partis se présentent à des élections centrées sur leurs dirigeants. Nous adaptons le système mixte allemand, où les électeurs votent pour des partis et des individus. Avec un système mixte, les partis doivent trouver les bons candidats pour les circonscriptions uninominales. Il ne s'agit pas seulement de connaître Luís Montenegro, José Luís Carneiro, André Ventura et Rui Tavares. Certains trouvent que la circonscription nationale de compensation est formidable, mais je leur demande s'ils savent pourquoi Israël a Netanyahou ? C'est parce que leur système électoral est mauvais. Israël est l'un des rares pays – je crois que c'est Israël et les Pays-Bas – à n'avoir qu'une seule circonscription. Avoir une seule circonscription, mathématiquement parlant, équivaut à avoir plusieurs centres électoraux et une circonscription nationale qui équilibre tout. Il en résulte une présence de partis ultra-radicaux au Parlement, de gauche ou de droite. Et ce sont ces partis ultra-radicaux, en l'occurrence de droite, qui soutiennent le maintien du gouvernement israélien au pouvoir.

Mais il reconnaît que les partis n’ont aucun intérêt à faire ces changements... Les partis ne se sont pas intéressés à ces changements parce que tout changement dans le système électoral modifie la structure interne du pouvoir des partis.